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基层人民调解组织的现状及思考
作者:谢淳   来源:市司法局   发布时间:2015-06-02   浏览次数:1955   [关闭]

人民调解是一项具有中国特色,为我国宪法确认的法律制度,一直被国外誉为“东方之花”。它以自愿协商性、过程相对保密性、程序简易性和成本低廉性而深受人民群众的欢迎,在调处矛盾纠纷,维护社会稳定,促进经济发展等方面发挥着独特的作用。

近年来,随着津市市城镇化建设的推进和发展,各类矛盾纠纷呈现区域性扩大、对抗性增强、群体性增多等多元化发展趋势,政府与群众、企业与社会组织等各种主体之间的关系日益复杂,各种利益主体之间的利益诉求差异也日趋明显。主要表现为经济利益矛盾突出、群体性事件不断增多、对抗程度增强、处置难度加大等。一般民间纠纷也由过去的邻里、婚姻家庭、赔偿等常见性纠纷向群体性、复杂性社会矛盾纠纷转移。为了更好的维护社会稳定,充分发挥“维稳第一道防线”的作用,基层人民调解组织,尤其是村(居)、社区人民调解组织的建设显得尤为重要,现在就来谈谈津市市村(居)人民调解组织的现状,以及基层人民调解组织发展的一些思考。

一、村(居)人民调解组织的现状

1、村(居)调解组织覆盖面广。津市市11个乡镇街道、25个社区、14个居委会、84个行政村,均成立了人民调解委员会。在总共158个人民调解委员会中,村(居)调委会123个,占调委会总数的77.8%,全市共有人民调解员569人,其中村(居)人民调解员246人,占人民调解员总数的43.2%。现已形成了调解委员会、调解小组、调解员三级调解网络,初步形成了横向到边、纵向到底、上下贯通、左右协调、依托基层、多方参与的人民调解工作网络新格局。同时,将人民调解的受理制度、调解制度、当事人权利义务进行了统一的公示,这些都极大地方便了当地人民群众。

2、“以奖代补”制度的推出在一定程度上激发了人民调解工作的活力。工作成果与劳动报酬挂钩,调解结果与自身的收入相关,这套奖励机制明显提高了基层人民调解员的工作积极性,村(居)、社区调委会的作用的得到充分发挥,同时进一步规范了人民调解文书的制作、证据保管、台账整理等工作程序。“以奖代补”制度在一定程度上为人民调解制度的有序开展提供了内部动力,使基层人民调解员工作能动性提高,促成了大量矛盾纠纷在村(居)、社区调委会得到化解。

从2013年11月至2015年3月,津市市各级人民调解委员会共受理各类矛盾纠纷4405起,调解成功4389起,调解成功率达到99.6%,其中村(居)、社区调解委员会调解案件为1361起,占调解案件总数的30.9%,可以说村(居)、社区人民调解委员会作为“维稳第一道防线”,在维护社会和谐稳定,促进社会经济发展方面发挥了重要的作用。

二、村(居)人民调解委员会存在的一些问题

1、部分基层领导及干部群众对人民调解在处理矛盾纠纷上的重要作用认识不清,重视和支持不够。一是调解工作经费得不到保障,在一定程度上影响了调解组织的建设,挫伤了民调人员的积极性,阻碍了人民调解作用的发挥。在实践工作当中,虽然津市市政府将每年人民调解经费30万元列入了财政预算,用于全市调委会的阵地建设、日常运转、“以奖代补”和人民调解员的基本补贴等日常工作,显然入不敷出。乡镇、街道层面没有将调解委员会的工作经费纳入经费预算,因此村(居)社区调委会的经费根本没处落实,很多纠纷的调解全凭调解员尽义务,这样既不利于人民调解工作的开展,也不利于纠纷的妥善解决,更不利于调动广大调解员的积极性。二是社会各界对人民调解化解纠纷,防止矛盾激化中的作用缺乏认识,人民调解在纠纷当事人心目中缺乏可信度和权威性,出现纠纷,当事人大都寄希望政府解决和诉讼解决。调解人员的社会地位得不到肯定,调解人员的工作成绩难以得到认可,阻碍了人民调解作用的发挥。

2、村(居)、社区调委会的阵地遭到侵占。津市市共有123各村(居)、社区,在走访调查中我们发现,除少数村(居)、社区外,大部分基层调委会阵地被其他业务部门侵占,基本上都与民兵营等其他部门合署办公,甚至有的村(居)根本没有调解委员会这一机构的一席之地,这不仅违反了《宪法》、《人民调解法》的相关规定,在客观上也造成了基层调委会的地位得不到保障,影响了调委会工作的开展。

3、村(居)、社区调委会的人员得不到保障,工作人员整体素质偏低。一是村(居)调委会力量配备严重不足。《人民调解法》规定,人民调解委员会由委员三至九人组成,设主任一人,必要时,可以设副主任若干人。人民调解委员会应当有妇女成员,多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。但从目前村(居)级调解委员会的组成情况看,大部分调解委员会主任都由村治调主任担任,成员就只有支部书记和调解主任两人,并且大部分治调主任还兼任其他职务,很难做到专人专用,村级调解委员会成员严重不足,影响了调委会工作的正常开展。二是工作人员整体素质偏低。由于诸多原因,村(居)基层人民调解委员的成员组成基本保持原有的结构,没有适时更新选任年富力强、文化知识水平相对较高的调解员加入人民调解工作队伍。调解员的年龄结构普遍偏大,文化素质总体不高,更谈不上拥有多少法律的专业知识。他们当中的多数人凭的是对调解工作的一腔热情,有限的经验,苦口婆心地开展调解工作,而对于法律的理解、当事人的心理以及调解方法的掌握,却十分欠缺。这严重影响着调解的质量和成功率,影响着社会对人民调解制度作为一项法律制度的认可,不可避免地对人民调解制度的进一步发展带来不利影响。在现今我国农村经济和社会快速发展的新形势下,发生于农村的民间纠纷已经呈现出新类型化、多样化和复杂化的特点。而随着我国法治化建设的不断推进,法律制度日益完善,立法的技术化水平日趋提高,这就要求纠纷解决主体熟悉解决农村纠纷有关的常用法律,并具备较为熟练的运用法律的技能。同时,随着农村社会法律意识和维权意识的普遍增强,纠纷当事人对纠纷解决主体运用法律的技能,以及其他方面的综合素质,在客观上也提出了新的更高标准的要求。在这一社会发展背景之下,人民调解员队伍的现有结构状况与农村民间纠纷的解决需求之间必然形成一种紧张关系,而成为制约农村基层人民调解制度功能发挥的重要因素。

4、村(居)人民调解委员会纠纷解决效力的缺失,阻碍了人民调解在农村社会新形势下的可持续发展。影响纠纷当事人弃用人民调解解决纠纷的一个重要的原因,在于通过人民调解解决纠纷,在一方当事人拒绝调解的情况下,其调解程序根本无法进入纠纷实质解决的阶段。即使通过人民调解形成纠纷解决结果,也因立法没有赋予其强制执行的效力,而让纠纷当事人意识到其在纠纷的最终解决上所具有的“软弱性”。由于人民调解协议存在的效力风险,即使其纷争经由人民调解解决,也可能因对方当事人不实际履行调解协议而需另行提起诉讼。同时还应看到,人民调解协议在法律效力上的这种“软弱性”,事实上对一方当事人拖延义务履行或者责任承担具有一定的工具价值,他们为了延缓义务履行或者责任承担,完全有可能利用人民调解协议强制执行效力缺失这一“缓兵之计”,暂且与对方达成其压根就不打算履行的调解协议。这样一来,则明显迟延了纠纷的法律解决,更有可能增大一方当事人对于纠纷解决成本的实际支出。基层人民调解在纠纷解决过程与结果方面强制效力的缺失,与纠纷当事人对于纠纷解决主体的法律属性、纠纷解决的正当程序、纠纷解决结果的公正程度,以及纠纷解决的法律效力等方面的需求发生龃龉,在社会发展的新形势下,已经不能适应纠纷解决的现实要求,从而制约了人民调解自身在新时期的可持续发展。

5、基层调解工作的规范化、法制化程度不高直接影响着人民调解工作的长远发展。《人民调解法》对人民调解工作的范围、程序等作出了规定,但是在具体的操作过程中,一些调解人员时常受习惯处事方法左右,不严格执行调解程序,对调处的纠纷不登记、不制作调解协议书,致使当事人的合法权益得不到适当、及时的保护,造成了调解工作的被动,导致了调解工作在一定程度上的萎缩。随着人民调解协议被赋予法律效力,随着公民法律意识的提高,人民调解在当前条件下,纠纷调解的方式更趋向理性化,人民调解工作的规范化水平,已成为当前发挥调解职能作用,树立人民调解公信力的关键。

三、基层人民调解组织发展的一些思考

1.加大和保障调解经费的投入,加强对人民调解工作的宣传的力度。一是基层人民政府及上级司法行政机关要认真贯彻落实中央和省委、省政府的有关文件精神,及时研究解决人民调解工作中的困难和问题,加大人、财、物的投入,改善调解组织工作条件。《人民调解法》中明确规定“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障,对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费”。要认真贯彻落实国家法律法规的相关规定,将基层调解工作经费列入财政预算予以保障,加大对基层人民调解工作的投入,保证村(居)调委会的办公用房和日常运转,并对工作突出的人民调解员要及时给予表彰和奖励,从而提高人民调解员的社会地位,使全社会形成尊重人民调解、理解人民调解、支持人民调解工作的良好氛围,激发人民调解员的工作积极性,推动人民调解工作不断向前发展。二是加大对人民调解工作宣传力度,为人民调解工作营造良好的氛围。人民调解组织作为群众性自治组织,其工作有赖于得到当事人及社会各界的认可和支持,这不仅有利于树立调解人员的威信,也有利于调处结论的履行。因此要求社会各界及广大干部群众要大力宣传人民调解工作的地位和作用,让广大公民,尤其是广大党员干部要积极参与人民调解工作,使人民调解成为公民解决矛盾纠纷、维护自身合法权益的重要选择。要大力宣传和表彰优秀人民调解委员会、人民调解员,激励他们更加热情的投入到调解工作之中。同时将人民调解的组织建设和工作纳入社会治安综合治理考核的一项重要内容,有利于引起基层单位领导干部的重视。

2.加强基层调解人员的培训。基层司法所应抓好调解主任、调解委员的培训,要通过培训,使广大调解人员了解到人民调解的性质、任务、基本原则、工作方针、工作程序与方法、工作制度与纪律、工作地位与作用,如何做一名组织信任、群众满意的人民调解员等等。要认识到做一名优秀的人民调解员,要为人公正,严于律已,且有一定的法律知识和政策水平;要立足服务,与人民群众打成一片;要勇于探索开展调解工作;要通过培训,提高调解人员对做好新时期调解工作的思想认识,调动他们做好调解工作的积极性,使之成为合力强的战斗集体。

3.加强人民法院对人民调解委员会工作的指导。一是基层人民法院应加强与基层人民政府的协作。人民法庭应与所辖区域内基层人民政府的司法所取得联系,定期或不定期地召开联系会议,组织各种讲座和培训。通报各自对人民调解委员会的指导工作情况,交流各自在指导中发现的问题,统一意见,协商解决办法,进行集中指导。二是加强对调解人员的法律业务知识培训。由人民法庭的审判人员采取集中培训、重点培训、个别培训的方式,对人民调解员进行实体法、程序法及其他一些在实践中能够运用到的法律知识培训,并适时宣传一些国家的大政方针政策。三是适当组织一些庭审观摩和观摩后的座谈。人民法庭可以适当安排一些有典型性和代表性的民事纠纷案件进行审理,让人民调解委员会的调解员亲身参加和体验法庭审案的氛围,了解法庭审案的程序,学习法官们调解民事案件的方式、方法和技巧。使之懂得调解中应当遵守和坚持的基本原则,进而促进调解人员自身工作的开展。

4.选好配强人民调解员队伍。一是进一步完善人民调解员选任、聘任制度,严格按照法定条件推选、聘任人民调解员。二是要充分利用社会资源,吸收具有专业技能和专业知识的人员担任人民调解员。将本辖区内退休法官、检察官、律师、法律工作者和有一定法律专业知识、热爱调解工作的干部、教师等人员推选、聘任到调解员队伍中来,努力建立一支年龄和知识结构合理、专兼职相结合的调解员队伍。三是进一步健全落实首席人民调解员、专职人民调解员选聘和人民调解员持证上岗等制度,首席和专职人民调解员由市司法局发给“人民调解员资格证”,实行持证上岗。

5、赋予人民调解协议强制执行效力,改革基层人民调解纠纷解决结果的法律效力模式,提升其纠纷解决的法律效力地位,进一步简化人民调解协议司法确认程序。

人民调解纠纷解决机制在我国现时社会之所以很少被纠纷当事人所利用,其中一个重要的原因,即是通过人民调解形成的纠纷解决结果,或者说纠纷当事人经人民调解达成的调解协议的法律效力,不仅还没有在立法上作出明确规定,而且其法律效力相对于其他纠纷解决机制产生的结果较弱。为强化人民调解协议的法律效力,最高人民法院制定出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释,将经人民调解达成的协议的法律性质确定为民事合同性质,从而将人民调解协议直接作为民事诉讼的审理对象,适用合同法的规范进行调整。这一举措,虽然在一定程度上提升了人民调解协议的法律效力地位,但由于人民调解协议的达成,往往是以纠纷当事人一方对自己实体权利的处分为基础的,在某些场合也存在一方当事人超额承担法律义务的可能性,也就是说人民调解协议的内容可能存在不公平甚至显失公平情形,在司法解释赋予纠纷当事人享有请求人民法院变更、撤销和确认调解协议无效的实体法权利的情况下,会对人民调解协议在法律效力方面的安定性构成威胁,为一方当事人反悔和不履行人民调解协议制造了可寻的法律借口。

欲达成鼓励、吸引纠纷当事人利用人民调解解决纠纷,提升人民调解纠纷解决的法律地位,促进人民调解纠纷解决社会功能充分发挥的目的,就必须从立法上赋予人民调解协议更为强大的法律效力,其核心问题就是规定人民调解协议具有强制执行的效力。虽然《人民调解法》确立的人民调解协议司法确认制度赋予经过法院确认的调解协议可以申请强制执行,但是司法确认的程序过于繁琐,并且需要双方当事人共同提出申请,在实践当中就给了一方当事人为了不履行协议而不愿意进行司法确认的情况。因此,简化司法确认程序势在必行。

我国人民调解历经半个多世纪的社会变迁和制度实践,其在解决社会纷争特别是广大农村社会的民间纠纷,调整和维系农村稳定有序的社会发展秩序方面的历史作用,可谓功不可没。但是,当农村社会的现时状况随着中国社会整体的逐步转型,已经发生深刻变化,传统人民调解制度有效运行的社会基础发生动摇,而日益面临存在和发展上的严峻挑战之时,我们确实需要引起高度的警觉,从制度完善和制度实践两个方面对现行的人民调解进行深入的透视和理性的反思,并及时对其作出回应社会发展需要的制度修正与重构,以期在新的社会发展情势下最大可能地展现其在纠纷解决方面的制度功能和社会效用。

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